Emigración cubana: ¿Cuestión reciente? (Parte II) #CubaEsNuestra #Cuba

Por Aymara Vigil Rodríguez

Recientemente  fue firmado entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos, un nuevo acuerdo migratorio denominado Declaración Conjunta, que reiteró el interés y la voluntad política de ambas naciones por normalizar las relaciones, fortalecer los vínculos bilaterales y establecer nuevos entendimientos en áreas de interés común.

No obstante, a este acuerdo para solucionar los problemas que afectaban las relaciones migratorias entre ambas naciones, le antecedieron una serie de documentos que se derivaron de crisis migratorias. Sobre la historia detrás de los Acuerdos de Normalización de las Relaciones Migratorias,  Razones de Cuba, continuó su conversación con el Doctor en Ciencias Históricas Elier Ramírez.

¿Qué son los Acuerdos de Normalización de las Relaciones Migratorias? Hasta el firmado en este 2017 ¿cuántos existían y cuánto varía su contenido de uno a otro?

Hasta el firmado más recientemente, el 12 de enero de 2017, podemos hablar de 4 acuerdos migratorios entre ambos países. Los 3 primeros, resultado de crisis migratorias, como la de Camarioca en 1965, Mariel en 1980 y la conocida como crisis de los balseros en 1994. El más reciente acuerdo migratorio entre Cuba y los Estados Unidos no fue producto de una crisis como aquellas, pero sí podemos decir que la emigración ilegal cubana, utilizando como ruta a varios países centroamericanos, había creado una situación anormal y bastante crítica no solo para Cuba y los Estados Unidos, sino que también implicó a otros países de la región, los cuales se sumaron al reclamo de Cuba, solicitando a los Estados Unidos la eliminación de la política de pies secos y pies mojados, el programa parole para médicos cubanos y la Ley de Ajuste Cubano.

El primer acuerdo migratorio entre Estados Unidos y Cuba, luego del triunfo revolucionario, fue firmado el 6 de noviembre de 1965, por el Ministro de Relaciones Exteriores de Cuba, Raúl Roa García y el embajador suizo en La Habana, Emil A. Stadelhofer, representante de los intereses estadounidenses en la Mayor de las Antillas, luego de la llamada crisis migratoria de Camarioca.

Esta crisis fue el resultado de la constante incitación de Estados Unidos a la emigración ilegal desde Cuba, el otorgamiento de estatus de “refugiado” a los cubanos que llegaban directamente a su territorio, incluidos secuestradores y los que cometían otros delitos, mientras se obstaculizaba la entrada de los cubanos desde terceros países, los que eran sometidos a las mismas regulaciones que el resto de los inmigrantes. La posibilidad de una salida segura, legal y ordenada de los cubanos también se había ido estrechando desde que la administración Kennedy había puesto fin a todos los vuelos hacia y desde Cuba, durante la Crisis de Octubre de 1962. Ello provocó varios incidentes violentos y secuestros de embarcaciones.

Ante esta situación, el líder de la Revolución Cubana, Fidel Castro, anunció en un discurso pronunciado el 28 de septiembre de 1965, que se habilitaría el puerto de Camarioca en la provincia de Matanzas, para aquellos cubanos que desearan abandonar el país pudieran ser recogidos por sus familiares en embarcaciones provenientes desde el territorio norteamericano. Por esta vía salieron 28 000 personas entre el 10 de  octubre y el 3 de noviembre de ese año.

La administración de Lyndon B. Johnson primero trató de explotar la situación propagandísticamente, pero después, debido a las dificultades que estaba creando al Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos, propuso negociaciones al gobierno de Cuba a través de la embajada Suiza en La Habana. Las negociaciones concluyeron con la firma de un Memorándum de Acuerdo que permitió el establecimiento de un puente aéreo entre Cuba y los Estados Unidos. Los vuelos salían del aeropuerto de Varadero hacia Miami, con una frecuencia de dos diarios, durante cinco días a la semana. El gobierno de los Estados Unidos se comprometió al traslado de entre 3 000 y 4 000 cubanos al mes. El gobierno cubano solo puso objeción a la salida de técnicos y jóvenes de 15 a 26 años de edad residentes en Cuba que estaban obligados a cumplir el Servicio Militar, así como rechazó la propuesta estadounidense de permitir la salida a presos contrarrevolucionarios.

Por esa vía saldrían del país 268 mil personas hasta 1973, cuando Nixon lo suspendió alegando el supuesto cuestionamiento del Congreso al alto costo del programa de refugiados cubanos (727 millones de dólares entre 1961 y 1972). Por supuesto, Estados Unidos y la contrarrevolución de origen cubano en ese país, no dejaron de explotar estas salidas propagandísticamente, al denominarlas “Vuelos de la Libertad”.

Y ¿cómo surge la Ley de Ajuste en medio de todo este contexto?

El 2 de noviembre de 1966, el presidente Johnson firmó la Ley de Ajuste Cubano, que a partir de entonces garantizó el tratamiento preferencial a los inmigrantes cubanos, convirtiéndose con los años en un permanente y poderoso estímulo a la emigración ilegal de Cuba hacia los Estados Unidos. Entre otras, el origen de la Ley estuvo en el interés del gobierno de los Estados Unidos de abaratar los costos del Programa de Refugiados Cubanos –el más amplio y costoso programa que jamás haya sido aplicado en Estados Unidos- y regularizar de forma preferencial el estatus legal de los inmigrantes cubanos.

Esta ley funcionó superponiéndose al acuerdo migratorio.

Resulta pertinente explicar que La Ley de Ajuste Cubano, aún vigente, permite que: “….el estatus de cualquier extranjero nativo o ciudadano cubano o que haya sido inspeccionado y admitido o puesto bajo palabra (parolee) en Estados Unidos después del 1ro. de enero de 1959 y que haya estado presente físicamente en Estados Unidos al menos durante un año, puede ser ajustado por el Fiscal General, a su discreción y conforme a las regulaciones que pueda prescribir, a la de extranjero admitido legalmente para residir permanentemente, si el extranjero hace una solicitud de dicho ajuste, y el extranjero es elegible para recibir una visa de inmigrante y es admisible en Estados Unidos para residir permanentemente”.

La Ley de Ajuste Cubano continuó dando asilo político inmediato a los inmigrantes cubanos, se les eximía de las restricciones por cuotas que establecía la Ley Migratoria de 1965 para el resto de los inmigrantes y, al año de estancia en Estados Unidos, podían optar por la residencia sin tener que salir del país, como estaba establecido para el resto de los inmigrantes. Sin embargo, un dato poco conocido es que muchos cubanos que emigraron a los Estados Unidos en esos años, poco interés mostraron en la Ley de Ajuste Cubano, mientras estuvo reinante el Programa de Refugiados Cubanos, pues el mismo ofrecía ventajas económicas que ni siquiera disfrutaban los norteamericanos, como la excepción del pago de impuestos. Una vez cancelado el Programa en 1975, comenzó la naturalización acelerada de los inmigrantes cubanos y su incorporación en la vida política estadounidense.

A partir de 1973 comenzaría nuevamente una etapa de agudización de las tensiones en torno al tema migratorio entre ambos países que tendrían su pico cuando en 1980 se produce nuevamente otra crisis migratoria durante el último año del mandato presidencial del demócrata James Carter.

Desde finales de 1979 hasta inicios de 1980, Estados Unidos continuó implementando su indiscriminada política de estimular las salidas ilegales de Cuba y recibir como héroes a los que cometían ese tipo de acciones, al tiempo que negaba cada vez más las visas a los cubanos que deseaban salir del país legalmente.

Esta situación fue creando poco a poco un escenario cada vez más cercano a una nueva crisis migratoria entre Estados Unidos y Cuba, al producirse varios secuestros violentos de embarcaciones.

Ante esta situación de inminente peligro para la seguridad de Cuba y para la política migratoria legal y regulada, el gobierno de la Isla advirtió en varias oportunidades a Washington que tomara las medidas pertinentes y cambiara su política de estimular la emigración ilegal y de recibir a los secuestradores de embarcaciones como héroes, pues de lo contrario, el gobierno cubano se vería obligado a reeditar la experiencia de Camarioca. Mas el gobierno de Washington siguió dilatando sus acciones y sin responder las advertencias cubanas.

También Cuba, con extrema paciencia, venía soportando desde 1979 los hechos irregulares ocurridos en las sedes diplomáticas de Venezuela y Perú, al penetrar en ellas por la fuerza elementos antisociales en busca de un supuesto “asilo político” y ser recibidos como héroes, al tiempo que, paradójicamente, se les negaban las visas cuando las solicitaban normal y pacíficamente.

La irracional política migratoria estadounidense hacia Cuba y la poca preocupación del gobierno estadounidense en torno a los hechos ocurridos, como se palpó en la no respuesta a las notas diplomáticas de advertencia de la Isla, espolearon a que, el 1ro de abril de 1980, penetrara por la fuerza en la embajada del Perú en La Habana un grupo de elementos antisociales que habían secuestrado un ómnibus, ocasionando en la arremetida la muerte al custodio cubano Pedro Ortiz Cabrera. Ello condujo a una declaración del gobierno cubano el 4 de abril, en la cual se explicaba que, la actitud de ambas embajadas, al “acoger en sus sedes a tales violadores de la inmunidad diplomática en lugar de rechazar semejante práctica”, era riesgosa para la propia seguridad de los funcionarios diplomáticos y estimulaba los actos de violencia contra otras sedes diplomáticas en Cuba. A su vez, de forma perentoria la declaración advirtió que ningún individuo que penetrara por la fuerza en una embajada extranjera, recibiría salvoconducto para salir del país. La declaración también hizo énfasis en que en ninguna ocasión los elementos que habían penetrado por la fuerza en las embajadas habían estado implicados en problemas políticos, por lo que no tenían necesidad de asilo diplomático.

Como consecuencia de los hechos, y ante la tolerancia del gobierno peruano, el gobierno de Cuba decidió retirar la custodia de dicha sede diplomática. A las pocas horas el recinto estaba copado en su mayor parte, por lumpen, delincuentes y vagos. La campaña mediática estadounidense contra Cuba no se hizo esperar.

Entonces, en una editorial del periódico Granma el 21 de abril de 1980, se hizo pública la decisión del gobierno cubano de que, las embarcaciones que desde los Estados Unidos llegaran a la Isla a recoger a los que deseaban emigrar hacia ese país, no serían detenidas. De este modo, el puerto del Mariel quedó libre a la emigración. Saldrían por esta vía de Cuba hacia la Florida 125 mil cubanos, más otros 5 mil que viajaron a Perú y Panamá vía aérea luego del conflicto ocurrido en la embajada del Perú.

Luego de resuelta la crisis a través de diversos contactos secretos se producen las primeras conversaciones oficiales entre representantes de ambos países sobre el tema migratorio en diciembre de 1980 y enero de 1981, pero están no producen acuerdos concretos, en gran medida por la incertidumbre que existía ante el triunfo del republicano Ronald Reagan, en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos.

¿Cuándo retoman las conversaciones ambos gobiernos?

Las conversaciones se retoman en 1984 y producen el segundo importante acuerdo migratorio entre ambos países a través del cual Estados Unidos se compromete a otorgar hasta 20 mil visas anuales, en especial a familiares inmediatos de ciudadanos norteamericanos y de cubanos residentes permanentes en Estados Unidos, algo que no cumpliría. Además, el acuerdo estableció que Estados Unidos devolvería y Cuba recibiría 2 746 emigrantes cubanos que habían salido desde el puerto del Mariel, pero declarados inelegibles para entrar legalmente a los Estado Unidos. La administración Reagan se comprometió también facilitar la admisión de ex presos contrarrevolucionarios que deseaban emigrar a Estados Unidos. Este acuerdo quedó invalidado entre 1985 y 1987 ante la denuncia realizada por Cuba debido a las trasmisiones ilegales de Radio Martí desde territorio estadounidense.  Como resultado de la aceptación de la parte norteamericana del derecho de Cuba a realizar trasmisiones radiales a Estados Unidos, unida a la real inefectividad de radio Martí, se realizan nuevas conversaciones entre ambos países  donde convienen en restablecer el Acuerdo Migratorio de 1984 y continuar las conversaciones sobre trasmisiones radiales en frecuencia AM, de uno a otro país a inicios de 1988.

Sin embargo, el “hasta 20 000 visas” anuales que establecía el acuerdo de 1984, produjo diversas interpretaciones de las partes firmantes, ello provocó que Estados Unidos considerar haber complicado el acuerdo al otorgar solamente visa de inmigrante a 11 222 cubanos entre 1987 –fecha en que se retoma el acuerdo del 84- y 1994, cuando se produce la Crisis de los Balseros.

Lo anterior, unido a los nefastos efectos de la caída del campo socialista en la economía cubana, genera a partir de 1991 una nueva inestabilidad en las relaciones migratorias entre ambos países, que desemboca en la crisis del 94 cuando los intentos de salidas ilegales se incrementan significativamente y se producen varios hechos de violencia. Fue entonces cuando la dirección de la Revolución decide dejar de bloquear la salida de los que quisieran abandonar el país –siempre y cuando no se intentaran secuestros de barcos y aviones- y denuncia la política migratoria de los Estados Unidos hacia Cuba. La administración Clinton, presionada por la mafia cubano-americana dirigida por Jorge Mas Canosa, respondió con más sanciones contra Cuba: bloqueo del envío de remesas a Cuba, cierre de las conexiones aéreas y ampliación de TV y Radio Martí. Si el cerco económico y la subversión contra Cuba desde los Estados Unidos–incrementados después de la caída del campo socialista-, eran en el fondo, los principales causantes de la crisis migratoria, el gobierno de los Estados Unidos respondía con más bloqueo y más subversión.

Aunque los balseros eran interceptados por los guardacostas estadounidenses, desviados hacia la Base Naval en Guantánamo y amenazados en que nunca ingresarían a los Estados Unidos, el éxodo no se detuvo. Finalmente, la propia crisis llevó nuevamente a la mesa de negociaciones a ambos países, haciendo uso de la diplomacia secreta.

El 9 de septiembre de 1994, en New York, se firma un Comunicado Conjunto. En esta ocasión no se fija como máximo el otorgamiento de 20 000 visas anuales a los cubanos, sino como mínimo, y el gobierno de los Estados Unidos se compromete a que los migrantes cubanos que fueran rescatados en el mar y que intentaban entrar a los Estados Unidos, serían llevados a instalaciones de refugio fuera del territorio estadounidense. Asimismo ambos gobierno se comprometieron a cooperar para tomar acciones oportunas y efectivas para impedir el transporte ilícito de personas con destino a los Estados Unidos y adoptar medidas para oponerse e impedir el uso de la violencia por parte de toda persona que intentara llegar o que llegara a los Estados Unidos desde Cuba mediante el desvío forzoso de aeronaves y embarcaciones. El acuerdo estableció un mecanismo de rondas semestrales de conversaciones para el chequeo del cumplimiento de los acuerdos, las cuales serían luego suspendidas unilateralmente por W. Busch en enero de 2004 y retomadas en julio de 2009 por el presidente Obama.

El Comunicado señalaba, incluso, algo que luego el gobierno de los Estados Unidos continúo violando, cuando comenzó la práctica de pies secos y pies mojados y el programa de parole para los profesionales médicos cubanos establecido durante el gobierno de George W. Busch: “Los Estados Unidos y la República de Cuba se han comprometido a dirigir la migración cubana hacia canales seguros legales y ordenados, consecuentes con la aplicación estricta del Comunicado Conjunto de 1984”.

El 2 de mayo de 1995 se firma una Declaración Conjunta complementaria del acuerdo firmado en 1994, estableciendo la admisión paulatina dentro de las 20 mil visas de un grupo de cubanos que estaban en la ilegal Base Naval estadounidense en Guantánamo y que habían sido interceptados en alta mar durante los hechos de 1994. La declaración dejaba claro que los emigrantes cubanos que fueran interceptados en alta mar por los Estados Unidos tratando de entrar a su territorio, así como los que intentaran hacerlo por la base naval en Guantánamo, serían devueltos a Cuba. Ambos países acordaron que no se tomaría sanción alguna contra los emigrantes devueltos a Cuba como consecuencia de su intento de emigración ilegal y el regreso a las autoridades cubanas de los ciudadanos cubanos que se encontraban en la base naval en Guantánamo y que no tenían condiciones para ser admitidos en los Estados Unidos.

Aunque ambas partes reafirmaron en la declaración su compromiso de tomar medidas para impedir las salidas peligrosas de Cuba que pudieran significar un riesgo de pérdida de vidas humanas y de oponerse a los actos de violencia asociados a la emigración ilegal, Estados Unidos no cumplió ese compromiso en tanto comenzó a aplicar la conocida distinción entre pies secos  y pies mojados, es decir, aquellos que por vía marítima o terrestre lograban pisar territorio estadounidense sin ser detectados antes por las autoridades de ese país gozaban automáticamente de los privilegios que ofrece a los emigrantes cubanos la Ley de Ajuste Cubano.  La política de pies secos, pies mojados, más que un documento legal, fue una práctica casi inmediata establecida por el gobierno de los Estados Unidos luego de firmados los acuerdos de 1994 y 1995.

No obstante, el 19 de abril de 1999, la comisionada del servicio de inmigración y Naturalización (INS), del Departamento de Justicia, Dorys Meissner, emitió un Memorando –que algunos consideran la interpretación legal de la política de pies secos, pies mojados- donde se confirmaba la elegibilidad privilegiada para la residencia permanente bajo la Ley de Ajuste Cubano de los inmigrantes cubanos que llegaban a territorio estadounidense a pesar de no hacerlo por los puertos de entrada establecidos.

El nuevo acuerdo migratorio de 2017 elimina la Política de pies secos-pies mojados y el Programa de Parole para profesionales médicos cubanos, sin embargo, la Ley de Ajuste cubano se mantiene, ¿qué puede significar que aún exista una ley como esta?

Actualmente la Ley de Ajuste Cubano continúa siendo un estímulo importante para la emigración cubana, pues por razones únicamente políticas ofrece beneficios a los inmigrantes cubanos que no tiene ningún otro en los Estados Unidos. Y en eso sigue habiendo una politización del tema, que arrastra la Ley de Ajuste desde que se promulgó, como vestigio de la Guerra Fría. Sin embargo, el nuevo acuerdo migratorio firmando entre Cuba y los Estados el pasado 12 de enero constituye un avance importante y, en la práctica, elimina los componentes más negativos de esa ley, al desestimular las salidas irregulares, por cualquier vía, ya sea marítima como terrestre, pero no solo eso, sino que desestimula también la permanencia irregular en territorio estadounidense aunque la  salida de Cuba haya sido de forma legal y segura.

Tomado de Razones de Cuba